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《上海市放射性污染防治若干规定》 立法后评估报告
发布日期:[2021-01-06]
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摘  要

 

为了防治放射性污染,保障环境安全和人体健康,2009129日上海市人民政府第23号令公布《上海市放射性污染防治若干规定》(以下简称《若干规定》),自2010115日起施行,后于2015年进行一次修正。《若干规定》实施已满10年,对保障本市辐射环境安全和促进核技术利用行业持续健康发展发挥了重要作用,但《若干规定》相关规定和执行情况是否适应当前环境管理的新形势和新要求,与有关现行法律法规是否有效衔接等,需要重新评估。为此,必赢贵宾会登录网址根据《上海市规章立法后评估办法》的相关规定,组织了对《若干规定》的立法后评估工作。

本次评估为全面评估,在实地调研、专家咨询、问卷调查和文献分析的基础上,从规章的制度规范性和实施有效性两方面对《若干规定》全部条款进行了评估,并侧重于对有关管理制度实施效果的评估。评估标准进一步细化出合法性、合理性、协调性、适应性、立法技术、认同性、可行性、实效性8个二级指标。

经评估,总体来看,《若干规定》立法质量好,执行情况较好,但随着经济社会的发展和相关规章制度的完善,《若干规定》的实施效果已有所减弱。从制度规范性来看。《若干规定》结合本市实际情况,建立两级管理体制,完善辐射工作单位的安全和防护管理制度,在维护法制统一的基础上,对本市辐射监管制度作出拾遗补缺规定,针对性较强,立法依据和立法权限充分,制定程序、修改程序均符合法定程序,名称和文本结构规范、立法语言准确,制度设计的目的和法律规则设计合理,立法时与同位阶法律文件和部委规范性文件不存在矛盾和冲突,符合公共政策要求。但,评估中也发现,《若干规定》的部分条款与后出台的部门规章有不协调的情形,与新时代“放管服”改革精神有不适应的情形,需要修改。从实施有效性来看。《若干规定》的社会知晓度较高,配套文件出台及时,各项制度措施切实可行,大部分规定都得到了较好的贯彻实施,社会各界对制度必要性和目的实现程度评价较高。但,随着时间推移,《若干规定》的部分管理规定,与优化营商环境新要求存在不适应之处,一些管理中涌现的新措施,也亟待通过修法提供法制保障。

综上所述,建议对《若干规定》进行修改。从修改的基本方向看,应当注重与正在修订的《放射性同位素与射线装置安全与防护条例》相衔接,与经济社会发展的新形势、新要求相衔接,重点关注简政放权和对行政相对人的有效监管问题。


前  言

 

放射性污染防治工作关系到城市公共安全和市民群众的身体健康、财产安全。加强放射性污染的监管,保障环境安全和人体健康是生态环境部门的重要职责。随着核技术在医疗卫生、教学科研、工业、农业等领域的广泛应用,本市的辐射工作单位数量不断增长,作业活动涉及生产、销售、使用、运输、贮存、处置等多个环节。核技术的广泛应用,在促进经济社会发展的同时,对人体健康的环境风险也日显突出,迫切需要加强管理。

为了防治放射性污染,保障环境安全和人体健康,2009129日上海市人民政府第23发布《上海市放射性污染防治若干规定》(以下简称《若干规定》)。《若干规定》自2010115日起实施以来,为本市建立健全两级辐射环境监管体制提供了依据,为辐射作业单位强化放射性污染防治提供了具体的操作办法,有力地保障了城市辐射环境安全,促进了本市核技术利用行业的持续健康发展。

《若干规定》实施至今已满10年。随着国家“放管服”改革和优化营商环境决策部署的深入推进,包括放射性污染防治在内的生态环境管理理念和管理体制正在发生深刻变化,如,环境监管模式从侧重强调严管向强化管理和优化服务相结合转变,行政审批制度改革持续推动审批和执法事权向基层下放,落实属地环境监管责任。为适应管理新形势,《若干规定》的上位法《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》(以下简称《安全和防护条例》)已于2019年启动修改。《若干规定》的相关规定和执行情况是否适应当前环境管理的新形势和新要求,与有关现行法律法规是否有效衔接等,需要重新评估。

必赢贵宾会登录网址根据《上海市规章立法后评估办法》(以下简称《评估办法》)确定的评估条件、标准和办法,组织对《若干规定》开展了全面立法后评估工作,为下一步立法活动奠定基础。

 

一、《若干规定》的评估目的和过程


(一)评估目的

本次评估为全面评估,评估主要目的为:

1.对《若干规定》立法质量和立法目的的实现情况作一次比较全面、客观的总结。梳理和分析《若干规定》的制度设计是否合法合理,各项规定是否贯彻实施到位,为立法机关适时修订和完善立法提供依据。

2.对《若干规定》实施效果作重点评估,了解《若干规定》与环境管理新形势的适应性。全面总结、分析各项规定实施的有效性,重点梳理、研究解决实施过程中出现的问题,以及辐射环境管理新形势下对地方立法的要求。对《若干规定》是否需要修改提出具体的评估意见,为进一步完善本市辐射环境管理制度,优化核技术利用行业营商环境提供意见和建议。

(二)评估过程 

1.立项的准备阶段

201911月,必赢贵宾会登录网址组建由管理部门、技术专家、法律专家组成的评估小组,制定评估方案,明确评估目的和内容、评估方法、时间安排等,并组织开展文献资料收集整理工作,拟定调研提纲,设计调查问卷。

2.项目的调研阶段

20205-7月,评估组通过文献分析、实地走访、专家咨询、论证会、问卷调查等形式,调研了解《若干规定》的立法质量和实施情况。调研对象主要包括相关管理部门(市辐射环境监督站、16个区生态环境局及相关辐射站、上海自贸试验区保税区综合执法大队)和主要的行政相对人(辐射销售、使用单位24家,探伤单位16家)。此外,通过问卷调查等方式,调研了社会公众对《若干规定》的认知度。

3.评估报告的形成阶段

20208-9月,在深入调研的基础上,研究提出相关的评估结论和修法建议,形成立法后评估报告。10月,召开了专家论证会,邀请相关法律、核技术利用等领域的专家学者对评估结论和立法后评估报告进行论证,提出修改建议。根据专家论证意见,进一步修改完善形成最终立法后评估报告。

 

二、《若干规定》的评估标准和方法


(一)评估标准

1.评估的一级指标

根据《评估办法》第十条评估标准有关规定,《若干规定》主要从两方面确定评估的标准,作为一级总体指标。一是制度规范性主要评估《若干规定》是否存在与上位法相抵触的内容,制度措施是否合理,是否符合公平、公正的原则,是否适应社会经济发展的需要,是否存在与其他规章不相协调的内容等。二是实施有效性主要评估公众、行政相对人等对《若干规定》及其主要制度的知晓度、满意度,相关制度措施是否可行,相关配套制度建设情况,规章的执行情况和效果以及实施中存在的主要问题和原因等。

2.评估的二级指标

根据《评估办法》的规定,在充分听取有关专家、学者意见和建议的基础上,形成了《若干规定》评估适用的二级指标,即为一级指标的细化,详见表1

1 《若干规定》评估的二级评估指标体系

制度规范性

1.合法性

符合上位法的规定;立法权限合法;制定程序合法

2.合理性

设定目标科学合理;权利和义务的配置合理(法律规则宽严是否科学合理,处罚种类与幅度设定是否合理)

3.协调性

与相关同位法之间的协调性;与相关规范性文件的协调性;

与现行公共政策之间的协调性

4.适应性

对改革和经济社会发展的适应性

5.立法技术

体例结构的完整性;立法语言的准确性

实施有效性

6.认同度

对立法基本规定的知晓度;对立法基本规定的认可度;

对执法效果的评价;对自我守法情况的评价

7.可行性

制度设计针对性和现实性;法律规范与法律后果的对应性;制度内容是否过于抽象、模糊、有歧义

8.实效性

执法的有效性;守法的有效性;专业管理制度的有效性

 

(二)评估方法

1.实地调研

根据《评估办法》的要求,结合《若干规定》评估项目的特点,对执法单位和行政相对人等进行了实地走访,并通过座谈等方式,获取了第一手的资料和意见建议。

2.专家咨询

在评估过程中,就核技术利用管理中专业性和技术性问题,专门听取相关领域专家的意见、建议,为评估提供了相应的技术支撑。

3.文献分析

查阅了放射性污染防治领域的相关法律法规、部门规章以及国家和本市管理文件,整理和比较分析了相关具体规定,深入研究《若干规定》的合法性、合理性与协调性等。

4.问卷调查

分受众设计了针对管理者、行政相对人和社会公众的不同版本“本市放射性污染防治制度实施情况调查问卷,线上与线下相结合开展问卷调查。问卷回收情况为:对管理者的问卷有效回收30份,对行政相对人的问题有效回收43份,对社会公众的问卷有效回收85件,合计有效回收问卷158份。

 

三、《若干规定》的论证与评估


根据评估标准,对《若干规定》进行全方位评估。现围绕8个二级指标提出以下评估意见:

(一)合法性评估

在立法内容方面。《若干规定》制定时的上位法依据是《放射性污染防治法》和《安全和防护条例》。《若干规定》结合本市实际情况,对健全本市辐射监管制度作出拾遗补缺规定,主要是建立市区两级辐射环境管理体制,完善辐射工作单位的安全和防护管理制度,针对性较强,立法当时不存在与上位法相抵触的问题。《若干规定》实施以来,《放射性污染防治法》一直未作修改。《安全和防护条例》于2014年和2019年进行过两次修正。其中,2014年修改是将国务院调整辐射安全许可证发证权限的决定法制化,不影响《若干规定》的相关规定,2019年修正是固化本轮机构改革成果,主要是将环境保护主管部门”修改为“生态环境主管部门”。《若干规定》出台后,2009年国务院颁布的《放射性物品运输安全管理条例》和2016年上海市人大常委会通过修改的《上海市环境保护条例》也是其上位法。经对比,《若干规定》的相关规定与上述两部法规没有抵触的情形。因此,《若干规定》也不存在与现行法律法规相抵触的问题。

在立法程序方面。《若干规定》制定时《立法法》和《规章制定程序条例》已颁布施行。由市政府发布实施《若干规定》的制定程序符合法律规定。此后,2015年市政府第30号令对《若干规定》进行了修正,主要是修改了第三条第二款,增加了一项区级生态环境部门的职责 :“(四)受市环保部门委托,负责Ⅳ类、Ⅴ类放射源转让的审批、备案”。这次修正的程序亦符合法定程序。

在立法权限方面。《若干规定》的制定权限主要来自《立法法》《行政许可法》和《行政处罚法》。主要制度设计及其权限依据包括两方面:一是市局委托区局实施部分审批(第3条),权限依据来自《行政许可法》关于行政机关可以依据规章的规定在法定权限内委托其他行政机关实施行政许可的规定。二是其他主要管理制度及法律责任(第4条至第20条),权限依据来自于《立法法》和《行政处罚法》。《若干规定》建立了两级辐射环境监管体制,明确了部门协同、信息共享和制定规划等政府部门职责,建立符合本市实际的辐射工作单位环境管理制度并设定处罚。相关权限依据来自《立法法》关于直辖市政府规章可以对属于本行政区域的具体行政管理事项作出规定的规定,以及《行政处罚法》关于直辖市政府规章行政处罚设定权的规定。

综上所述,评估组认为,《若干规定》立法依据充分,立法内容具有合法性,符合法定立法权限和程序的规定。

(二)合理性评估

在立法目的合理性方面。放射性物质的危害性决定了在上海特大型城市开展严格监管的必要性和正当性。《若干规定》制定时正逢世博会前夕,保障城市安全是行政机关和社会各界面临的重要任务,依法有效开展放射性污染防治工作亟需出台一部符合地方实际的法律文件。因此,《若干规定》立法的目的和制度设计目标是科学合理的。

在法律规则合理性方面。《若干规定》重点针对本市含放射源探伤装置使用单位多的客观情况,抓住了当时风险防范的几个重要环节,即销售、贮存、作业、转移使用、运输和退役,分别设定了行为规范(第6条至第14条)。源头上,通过禁止性条款保护居民住宅楼和商住综合楼远离放射性同位素等高风险放射性物质,切实保障人民群众居住环境安全和人体健康,并禁止向无辐射安全许可证的单位转让放射性同位素和射线装置,推动作业单位依法持证作业。流动放射源管理上,明确了检查、报告、实时定位监控、跨区转移备案、作业要求等具体管理要求。对于一般辐射工作单位,细化规定了台账、放射性工作场所监测和退役、运输以及应急和事故处理等管理要求。总体上,各项管理制度围绕落实企业环境主体责任和保障人民群众环境安全和人体健康的立法目的设计,权利义务设置合理,可操作性强。

在处罚措施合理性方面。《若干规定》针对本市设定的行为规范明确了具体的行政处罚要求,罚款幅度有1万至3万(第161719条)、1万至5万(第18条第1款)、1万至10万(第15条、第18条第2款)不等,符合《上海市人民代表大会常务委员会关于市人民政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定》(2006年、2014年)的规定

综上所述,评估组认为,总体看,《若干规定》的立法目的和主要内容合理可行。

(三)协调性评估

在同位法协调性方面。与《若干规定》调整内容相关的部门规章,主要有《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》《放射性同位素与射线装置安全和防护管理办法》以及《放射性物品道路运输管理规定》等。经研究,《若干规定》的大部分条款与相关部门规章衔接良好,但也存在不一致的情形,主要是关于辐射工作单位应当委托有资质的机构定期对工作场所及周围环境进行检测(第7条第1款)的规定,与《放射性同位素与射线安全和防护管理办法》关于不具备自行监测能力的单位才应当委托第三方的要求不一致。调研中,行政相对人和执法单位都认为,应当允许具备自行监测能力的单位进行自行监测,并明确具备自行监测能力的认定标准。

在配套文件协调性方面。近年来,与《若干规定》调整内容相关的生态环境部发布的规范性文件,主要有《关于医疗机构医用辐射场所辐射监测有关问题的通知》和《关于明确核技术利用辐射安全监管有关事项的通知》等文件。经研究,《若干规定》的规定与生态环境部规范性文件的内容不存在冲突和矛盾,协调性方面的问题主要也是生态环境部规范性文件规定允许自行监测。

在公共政策协调性方面。《若干规定》的制定和实施有利于保障人民生命安全和城市安全,符合公共政策目标。

综上所述,评估组认为,总体看,《若干规定》的协调性较好。

(四)适应性评估

《若干规定》重点围绕本市放射性污染防治工作中迫切需要解决的两级环境监管体制和含放射源探伤装置管理等问题开展立法,准确把握住了当时的管理实际需要。《若干规定》实施以来,市区两级生态环境部门依法严格履职,和卫生、交通、公安等部门建立信息共享机制,定期开展工作会商和执法联动,强化辐射环境监督管理。本市辐射工作单位积极落实主体责任,辐射环境管理能力大幅提升,未发生丢源等恶性环境事故。总体看,《若干规定》是一部适应本市实际的管用的规章。

但是,近年来,随着国家行政管理体制改革深入推进,加快政府职能转变提出了简政放权、放管结合、优化服务的改革要求,《若干规定》的一些管理规定明显与新时代“放管服”改革精神不适应,有待修改、完善。具体表现在以下几个方面:一是关于落实属地监管责任。本轮机构改革,强化了区级生态环境部门和执法队伍的建设。辐射安全许可审批权限和处罚权限具备了进一步下放的条件。《若干规定》关于市区辐射环境监管权限的规定,已与落实属地监管责任的新要求不适应。二是关于含放射源探伤装置使用单位的月度报告等规定有待减化。《若干规定》出台时,本市含放射源探伤装置单位普遍管理水平较差,安全风险意识不够,为此,立法针对性地设置了企业的月度报告义务,让企业及时向生态环境部门汇报辐射污染防治工作开展情况,置于生态环境部门的监督之下。十余年来,本市辐射工作单位已经逐步建立健全了辐射环境管理制度,市区生态环境部门也强化了事中事后监管力量,月度报告制度不在必须。三是关于禁止向无辐射安全许可证的单位或者向超出辐射安全许可证规定的种类和范围的单位转让射线装置的规定,与优化营商环境的新形势不适应。该禁止性条款属于本市立法对上位法的补充规定,目的是对射线装置的转出方和转入方都从严监管,实现“无证不能买卖”的管控目标,从流通环节防止“未批先用”。实践中,射线装置的购买、安装、开机、出数、使用有一个较长的过程,转入方为把握商机,客观上存在先签订合同购入相关射线装置,再办理相关许可证申请手续,持证后再安装使用的需求。从优化营商环境的角度考虑,建议删除该项禁止性规定,尽可能减少对企业发展的限制,更多的通过强化政府部门的事中事后监管职责来实现禁止无证活动的政策目标。

综上所述,评估组认为,《若干规定》符合制定当时的监管需求,但部分制度内容存在与新时代“放管服”改革精神不适应的问题。

(五)立法技术评估

在名称规范性方面。根据《规章制定程序条例》的规定,规章的名称一般称“规定”“办法”,但不得称“条例”。《若干规定》名称中使用“规定”,符合《规章制定程序条例》的规定;名称中冠以“上海市”,明确了规章的实施区域。从立法内容看,《若干规定》原则上不重复国家规定,主要解决本市辐射环境管理工作中迫切需要解决的问题,弥补管理空白,所以使用“若干规定”的体例是合理的。

文本结构的完整性方面。《若干规定》在文本上共21条,第1-3条为目的和依据、适用范围、部门职责;第4-5条为政府职责,包括部门联动和防治规划等;第6-14条为行政相对人的义务,包括禁止规定、工作场所定期检测、含放射源探伤装置的日常监管、转移使用、运输管理、台账管理、工作场所退役、应急和事故管理等;第15-20条为处罚条款,第21条是施行日期。作为若干规定,文本的结构较为完整。

在立法语言规范准确性方面。通过对《若干规定》用语的分析,立法语言总体上准确规范,在语言逻辑和内部结构方面不存在相互矛盾和冲突的问题。但,个别文字的表述存在瑕疵,主要是《若干规定》第7条对辐射工作场所同时使用了定期“检测”和“监测”,《安全和防护条例》《放射性同位素与射线装置安全和防护管理办法》使用的术语都是“监测”。

综上所述,评估组认为,在立法技术方面,《若干规定》做到了结构完整、语言准确。

(六) 认同性评估

为了解《若干规定》的社会知晓度、认可度和满意度,本次评估采取问卷调查和座谈会的方式,对社会公众、行政相对人和执法单位做了调查。参与问卷调查和座谈会的人员均知晓《若干规定》,对主要管理制度和处罚条款的认同度较高,特别是对禁止在居民住宅楼、商住综合楼内生产、使用、贮存放射性同位素或者类、类射线装置的规定,各方都高度认可。在座谈会上,大多数行政相对人和执法单位对《若干规定》的实施效果反映较好。对部分条款,如属地监管权限、辐射工作单位义务设置、加大处罚力度等,也提出需要与时俱进,及时修改完善的建议。

综上所述,评估组认为,《若干规定》的认同度总体上较高,也确实存在修改完善的客观需求。

(七)可行性评估

在法律规范与客观现实的针对性方面。《若干规定》直面本市管理实际需求,多数制度切实可行,但评估中,行政相对人也反应了有关含放射源探伤装置的日常检查和记录等管理规定的执行情况一般,只有不到七成的受访单位表示严格遵守。主要是因为含放射源探伤装置并非每日都处于使用状态,因此,每日检查和记录义务较难落实。总体来看,对含放射源探伤装置使用单位的义务规定有待减化。

在法律规范与法律后果的对应性方面。《若干规定》有部分行为规范没有对应的处罚规定,一定程序上影响了执行效果。主要是关于辐射工作单位管理台账的规定(第12条),没有设定违反台账义务的处罚条款。

关于条文规范是否存在抽象、模糊、歧义。由于《放射性污染防治法》和《安全和防护条例》针对放射性污染、放射源、射线装置、转让等专业术语设定了定义条款《若干规定》未再重复规定,执法中可以直接适用上位法。因此,《若干规定》的条文规范含义明确,不存在歧义条款。

综上所述,评估组认为,《若干规定》的制度设计在出台时是具有较强的针对性和现实性,可行性较好。目前需要结合管理新要求进行更新完善。

(八)实效性评估

《若干规定》实施十余年来,通过市区生态环境部门和辐射站、执法部门的共同努力,本市放射性污染风险得到有效控制,特别是对世博会、进博会等重大活动安全保障发挥了积极的作用,《若干规定》的实施成效显著。

在执法有效性方面。《若干规定》施行后,生态环境部门编制了放射性污染防治规划并纳入本市环境保护规划;编制了上海市处置核与辐射事故应急预案,并落实相关应急演练等工作;通过联席会议等机制,与公安、交通、卫生等相关部门共享信息,研究解决监管难点问题,强化监管;建立健全辐射安全管理信息系统,推动辐射相关审批事项网上办理,打通市区两级监管联动;定期开展放射源安全检查和清查、移动源探伤作业专项检查等执法活动,强化对辐射工作单位的日常监管,依法查处违法行为;针对实施中遇到的问题及时制定出台一系列配套文件,包括《关于加强放射源移动探伤作业与日常监管工作的通知》《关于进一步明确区县环保局辐射安全监管职责的通知》等。总体上,《若干规定》的执行效果良好。

在守法有效性方面。近年来,本市生态环境部门不断强化辐射法律制度的宣传普及工作,在日常执法检查和专项行动中落实普法责任,辐射工作单位的守法意识不断提高。问卷调查结果显示,行政相对人的自我守法评价总体较好。其中,第7条(定期监测)、第12条(台账)、第13条(退役)的遵守情况最好,均有超过90%以上的受访者表示本单位能严格遵守规定;第14条(应急和事故管理)的遵守情况也比较好,86%受访者表示本单位能够严格遵守;第9条(跨区转移使用)、第10条(室外野外作业要求)、第11条(运输监管)的规定,80%左右的受访者表示本单位能够严格遵守。但是,第8条(含放射源探伤装置日常监管),只有不到70%受访者表示本单位能够严格遵守要求。这一结果与企业减负的呼声一致。

在专业管理制度的有效性方面。《若干规定》涉及的专业管理制度主要是含放射源探伤装置管理制度。关于含放射源探伤装置的日常监管、转移使用管理、作业要求和运输管理制度,强化了对流动放射源的全方位监管,对有效预防流动放射源环境风险发挥了积极的作用。但,根据优化营商环境的新要求,结合信息化监管手段的不断完善,对含放射源探伤作业单位的义务设置有待重新考量。此外,随着含放射源探伤装置实时监控技术手段的逐渐成熟,从法律层面全面推进对高风险移动放射源的实时监控具备了可行性。这些新手段,亟需《若干规定》提供法制保障。

综上所述,评估组认为,《若干规定》的实施效果在最初立法时最为明显,但随着经济社会形势的发展变化,《若干规定》的执法效果和守法效果已有所减弱。

 

四、《若干规定》评估结论


(一)总体评估结论

在综合分析基础上对《若干规定》立法及其实施情况的总体评估结论是:较好。二级指标具体评估结果如下:

2《若干规定》二级指标评估结果

一级指标

二级指标

评估等级

规范性

合法性

合理性

较好

协调性

较好

适应性

一般

技术性

较好

有效性

认同度

较好

可行性

较好

实效性

较好

从评估结果来看,《若干规定》对加强放射性污染的源头防治发挥了积极作用,立法目的基本实现,立法效果在执行初期最为明显,但随着经济社会发展形势的变化,目前部分管理制度已不适应辐射环境监管新要求,需要进行修改。

(二)具体评估结论

1.关于《若干规定》的合法性评估结论

从合法性评估看,立法依据充分,立法内容具有合法性,符合法定立法权限的规定,制定程序、修改程序均符合相应的法定程序。因此,《若干规定》的合法性评估结论为好。

2.关于《若干规定》的合理性评估结论

从合理性评估看,制度设计的目的和法律规则设计具有较强的合理性,也符合公共政策要求。因此,《若干规定》的合理性评估结论为较好。

3.关于《若干规定》的协调性评估结论

从协调性评估看,与同位阶法律文件和部委规范性文件不存在矛盾和冲突,部分条款与后出台的部门规章和规范性文件存在不一致之处,主要是辐射工作场所的委托监测制度。因此,《若干规定》的协调性评估结论为较好。

4.关于《若干规定》的适应性评估结论

从适应性评估看,《若干规定》重点结合本市管理实际开展立法,符合制定当时的监管需求。但是,近年来,与政府转变职能的新形势和生态环境领域“放管服”改革要求出现了不适应的情形。主要是进一步落实属地监管责任需要更多的审批权和处罚事权下放,含放射源探伤装置使用单位的月度报告义务规定、禁止向无证单位转让射线装置等规定与新时代“放管服”改革精神不适应。因此,《若干规定》的适应性评估结论为一般。

5.关于《若干规定》的立法技术性评估结论

从立法技术标准看,名称规范性、文本结构较为完整、立法语言规范基本准确,但个别表述存在瑕疵。因此,《若干规定》的立法技术性评估结论为较好。

6.关于《若干规定》的认同性评估结论

从认同性评估看,《若干规定》的社会知晓度、认可度和满意度方面评价较高,总体上,各方对制度必要性和目的实现程度评价都给予肯定,但对部分条款也提出需要与时俱进修改完善的建议。因此,《若干规定》的认同性评估结论为较好。

7.关于《若干规定》的可行性评估结论

从可行性评估看,《若干规定》直面本市管理实际需求,多数制度切实可行,只是部分义务规定需要结合新的监管思路作出调整,个别条款的法律责任有待补充。因此,《若干规定》的可行性评估结论为较好。

8.关于《若干规定》的实效性评估结论

从实效性评估看,《若干规定》实施以来,本市放射性污染风险得到有效控制,特别是对世博会、进博会等重大活动安全保障发挥了积极的作用,《若干规定》的实施成效显著。但是,随着经济社会形势的发展变化,《若干规定》的执法效果和守法效果已有所减弱,一些管理新手段有待通过修法提供法制保障。因此,《若干规定》的实效性评估结论为较好。

 

五、《若干规定》评估建议


总体来看,《若干规定》立法质量好,执法情况较好,但随着经济社会的发展和相关规章制度的完善,《若干规定》的实施效果已有所减弱。因此,建议对《若干规定》进行及时修改。

(一)关于《若干规定》修改的基本方向

《若干规定》的修改,应注重与正在修订的《安全与防护条例》相衔接,与经济社会发展的新形势、新要求相衔接,重点关注简政放权和对行政相对人的有效监管问题。

在立法的体例上,提出两个方案。方案一是系统性全面对接《安全与防护条例》,构建覆盖全面、结构完整的放射性污染防治地方立法体系。方案二是保持若干规定的体例,继续解决重点问题。从立法技术角度看,两个方案都是可行的,主要取决于管理实际需求。就目前的立法需求内容来看,全面细化的条件尚不具备,建议在方案二的基础上,适当扩充内容,体现与时俱进,解决现实急需的立法保障问题。

在立法进度方面,建议结合上位法修改的进度推进地方修法,以便有效衔接上位法的立法内容,维护法制统一。

(二)关于《若干规定》修改需要衔接的重点

1.与修订后的《安全和防护条例》相衔接密切关注上位法的最新修改情况,及时修改与上位法不一致的内容。

2.与经社会发展形势的需要相衔接在简政放权的时代背景下,围绕当前的改革要求和管理需求,进一步完善辐射环境监管体制,合理配置辐射工作单位的权利义务,构建放管服结合的放射性污染防治监督管理制度。

(三)《若干规定》修改需要关注的几个内容

1.关于辐射环境监管体制。推动进一步向区生态环境部门下放审批权和处罚权。

2.关于健全辐射监测管理制度。完善放射性工作场所的定期监测制度,允许有能力的单位开展自行监测。对有能力的认定作出相应的规定。

3.关于强化、优化辐射工作单位的主体责任。一是对禁止向无证单位转让射线装置的规定是否保留,作进一步研究。二是优化含放射源射线装置使用单位的日常监管义务。结合管理实际需要,修改含放射源射线装置使用单位的日常检查义务,取消每月报告制度。三是利用实时监控手段,强化监管。根据国家要求全面推行高风险移动放射源的在线监控措施,实现非现场实时监控。

4.根据机构改革成果,及时修改《若干规定》中的一些单位名称,如“环境保护主管部门”的称谓需统一修改为“生态环境部门”。本市“县”级建制已取消,需删除“县”的表述。